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如何设计大湾区规则衔接的“转换插头”?

来源:蓝海中心  日期:2021.12.16 人气:1 

在粤港澳大湾区建设背景下,如何实现内地与港澳的规则衔接、机制对接(以下简称为“规则衔接”)是近年来理论界和实务界关注的热点问题。


粤港澳大湾区规则衔接,有一条必须坚守的法律边界,那是“一国两制”。如同不同电压规格下的“转换插头”那样,规则衔接需要通过有效的制度设计,发挥大湾区“一国两制”的优势,兼容“三法域”的现状,以实现更为有效的流转和融通。


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规则衔接主要针对什么问题?


作为一个广泛的术语,“规则”、“机制”涉及方方面面,试图在短期内实现规则的全面对接是难以做到的,必须要有所筛选,突出重点。为此,需要考虑以下两个维度:


(一)粤港澳大湾区的定位


根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称“《纲要》”),大湾区有五大定位:充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈。其中,前面四个定位都非常鲜明地跟对外开放、加强国际区际合作相关。


《纲要》有两处对“规则”建设提出要求,且均提到“国际标准”:一是规定在“开放合作,互利共赢”的基本原则中,要求“以‘一带一路’建设为重点,构建开放型经济新体制,打造高水平开放平台,对接高标准贸易投资规则,加快培育国际合作和竞争新优势”。二是规定在“紧密合作共同参与‘一带一路’建设”的章节中,要求“全面对接国际高标准市场规则体系,加快构建开放型经济新体制,形成全方位开放格局,共创国际经济贸易合作新优势,为‘一带一路’建设提供有力支撑”,“发挥香港、澳门的开放平台与示范作用,支持珠三角九市加快建立与国际高标准投资和贸易规则相适应的制度规则”。


由上可见,“规则衔接、机制对接”主要有以下关键要点:


第一,在全面对外开放新格局之下,“规则衔接、机制对接”以追求制度型开放作为根本着眼点;


第二,“规则衔接、机制对接”主要围绕经济运行、投资贸易做相关的制度化安排;


第三,“规则衔接、机制对接”应紧跟国际商贸规则的最新发展,利用大湾区的开放优势和港澳接轨国际的优势,对标“国际标准”,实现与国际接轨的规则体系。


(二)“国家所需,港澳所长”


从根本来说,规则衔接必须面向大湾区建设的“实际需求”。正如《纲要》所指出的,要“把国家所需和港澳所长有机结合起来,充分发挥市场化机制的作用,促进粤港澳优势互补,实现共同发展”,要“依托香港、澳门作为自由开放经济体和广东作为改革开放排头兵的优势,继续深化改革、扩大开放,在构建经济高质量发展的体制机制方面走在全国前列、发挥示范引领作用,加快制度创新和先行先试,建设现代化经济体系,更好融入全球市场体系”。


结合上述两个维度,我们建议“规则衔接、机制对接”重点关注以下领域:


第一,对接或借鉴国际规则、国际标准的相关规定。近年来,国际投资的一个新的趋向就是双边协议、自贸协定以及区域化协议正在加强。例如,今年9月16日,中国正式提出申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。另外,即将于2022年1月1日生效的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),建立了世界上最大的自由贸易区,协议内容促进了投资、贸易和服务。对于这些规则,大湾区应当主动响应,深入研究,做好衔接,为湾区企业用好国际国内两个市场、两种资源创造有利条件。


第二,与国际商贸合规管理及风险应对相关的规则。当前,国际关系出现复杂变化,加之新冠疫情的影响,企业从事国际商贸活动的合规成本显著增加。根据联合国贸发会发布的《世界投资报告2021》:2020年,67个经济体总共推出了152项影响外国投资的政策措施,与2019年相比增加了约42%,监管或限制性措施数量增加了一倍多,达到50项。上述国际商贸规则的变动,无疑对粤港澳大湾区企业产生重要的影响。粤港澳三地在“规则衔接、机制对接”的时候,应当跟进国际商贸合规的新变化,通过规则衔接做好相应的风险化解及应对。


第三,旨在促进三地经济运行、提升大湾区市场一体化水平的规则领域:


1、与国际通行规则相适应的市场规则体系。主要包括市场准入规则、市场竞争规则(反不正当竞争和禁制限制竞争行为)、市场交易规则(交易方式、交易行为)、产权规则(包括知识产权)、市场退出规则(如企业破产、个人破产)等。


2、贸易规则体系。主要包括非歧视性规则,透明度规则,自由贸易规则,公平贸易规则等。


3、纠纷解决的规则体系。包括仲裁、调解、诉讼等多元化纠纷解决机制建设;以提高纠纷解决的公正性、便捷性、效率性为目标的规则建设;内地与港澳之间的相关法律安排等。


4、社会管理的规则体系。探索将社会的事务性管理与行政管理、判断裁决权等分离的改革,建立相应的社会管理规则;鼓励行业协会、非营利组织等参与社会管理;加强社会信用体系建设;建立湾区统一的环境保护标准及相关规则等。


需要注意的是,上述分析只是基于相关部署所做的“重点”梳理。在实践当中,应该结合具体场景,透彻理解该场景下的现状以及面临的痛点、难点,从而明晰规则衔接的目标和实施路径。例如,河套合作区位于深港交界结合部,定位为“深港科技创新合作区”,规则衔接就可以围绕深港科技园区的管理模式创新、科技领域的要素流通(尤其是科技人才、科技资金、跨境数据流动等)、科技产业合作、与香港北部都会区的政策联动等方面展开,可以建立分级分层的、规则衔接的“思维导图”,然后有计划、有步骤地推进实施。


规则衔接有哪些可用方式?


据我们总结,规则衔接的方式包括但不限于以下方式:


1.由国家颁布统一立法;

2.授权地方立法或国家给予特殊政策,在特定区域适用港澳规则;

3.签署区际协议、安排、会谈纪要,再各自制定落地规则(最高院与港澳特区政府之间达成的司法协助安排多采用这一方法);

4.共同参照国际通行规则,制定适宜粤港澳大湾区的更为宽松的规则;

5.运用科技手段实现规则与标准的衔接;

6.采用软法,制定统一示范法或适用于粤港澳大湾区的指引性规则;

7.搭建平台或创设新领域,促进三地的合作交流,建立新规则;

8.局部区域就某些具体领域与港澳相关部门签署协议,约定适用港澳规则;

9.内地单方借鉴港澳模式;

10.共同制定和推出联合政策包;

11.尊重当事人意思自治,由当事人自由选择三地规则。


应该承认,上述每个方式都各有长短,适用的情况也会有所不同。根据规则衔接的紧密程度和实现的难易程度两个维度,我们建立了一个规则衔接的模型:

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从上图可见,越靠右上角的方法往往被认为制度创新意义就越强。那么,是否越靠右上角的措施就越好呢?其实不然,规则衔接并没有“一招制胜”的方法,需要在“一国两制”框架下不断摸索,并结合实际情况灵活把握。例如,关于国家安全问题,就适合采用统一立法的方式;有关的司法协助,可以沿用区际协助安排或会谈纪要;在大量的民商领域,则可能采用指引性的“软法”或者其他有利于当事人自由选择的模式。


如何用创新思维来推动规则衔接?


在上面的几种方法中,第7种是讲新领域、新规则的,实际就是协同港澳、共同“做大蛋糕”的模式。今年7月,国家发改委发布了《关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》,其中就包括了“法律查明”的创新,被认为是“构建以规则机制衔接为重点的制度型开放新格局”的举措。本部分就以蓝海法律查明为例,来谈创新思维在推动规则衔接方面的作用。

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深圳为什么会关注“法律查明机制”呢?这其实与前海自贸片区的建设是紧密相连的。在前海建设初期,怎样构建一个良好的营商环境,吸引外来投资(尤其是国外资金),同时又有利于前海孵化好的企业走出去?集思广益之下,深圳率先通过《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》,规定要“建立法律查明机制”,以解决不同法域给投资商贸企业带来的“法律查明难”问题。以此立法规定作为起点,深圳在立法完善、司法支持、法律查明专业机构建设方面,不断完善域外法律查明制度。此举受到了各方关注,其中,蓝海法律查明平台曾入选“广东省自由贸易试验区首批制度创新案例”。


相较于传统的国际私法概念中的“法律查明”,深圳有四方面的创新:


一是域外法查明的应用是“四为”,突破了传统上只应用于司法审判的局限。

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二是基于中立性、专业性的考虑,支持成立蓝海中心独立运行,并鼓励向品牌化、规模化发展;


三是查明服务采用了平台化模式,搭建供需双方的桥梁;


四是通过法律库和专家库建设夯实法律查明的基础。


此外,深圳还注意制度赋能,充分利用特区立法权,为“法律查明”提供制度保障。2020年8月,《深圳经济特区前海蛇口自由贸易试验片区条例》通过,当中第57条对“涉外性”作了变通性规定,为相关当事人自由选择适用域外法律提供了更大的制度空间,而作为制度配套的法律查明机制也有了更广阔的应用前景。

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域外法律查明机制虽然是一个“小切口”,但在粤港澳大湾区规则衔接方面却有积极意义:


第一,如前所述,规则衔接需要遵守“一国两制”。而“域外法律查明”的前提就是尊重彼此法律制度,并不改变港澳的基本法律制度。通过查明机制,有助于解决对域外法律不熟悉、不了解的困境,使得当事人可以依法自由选择合同的适用法,鼓励大湾区内企业开展跨境商贸投资活动。


第二,“域外法律查明”创设了一项新型的服务。深圳在域外法律查明机制方面的创新,使得“法律查明服务”成为律师、仲裁、调解等领域之外的一个新型的、细分法律服务,是内地法律服务市场开放的新领域,使港澳法律人士参与内地法治建设有了更多的可能。


第三,通过建立“域外法律查明平台”,搭建供需双方的桥梁,既可以发挥港澳法律人士熟悉港澳本地及国际法律的专业特长,又能弥补内地涉外法治人才不足的短板,满足了内地企业走出去的客观需要。在蓝海中心的查明模式下,直接采用“以港澳专家解释港澳法律”的做法。经过多年发展,蓝海中心通过市场化运行,实现“筑巢引凤”,吸引了港澳和国际法律人才聚集,其中聘请的港澳法律查明专家就有百余位。


结 语


1. “一国两制”是粤港澳大湾区规则衔接的法律边界,规则衔接并不是要改变或抹平三地的法律差异,而是要“坚持一国之本、善用两制之利”。


2.在全面对外开放和双循环的发展格局下,粤港澳大湾区的规则衔接应当利用好政策优势和区位优势,以制度型开放为根本着眼点,主要围绕经济运行、投资贸易等重点领域,探寻相关的制度化安排。


3.有关部门在加强宏观顶层设计的同时,应当结合具体的落地场景,以问题为导向,具体分析大湾区建设中需要解决的“痛点”“难点”,明确规则衔接的着手点。


4.规则衔接的方法多种多样,并不必限于“硬联通”,也可以通过构建像“法律查明”这样的“小快灵”机制,实现“国家所需,港澳所长”的有机结合;要以合作推进互信,以共赢加深合作。


5.规则衔接要做到“三个相信”:相信法治的力量,相信市场的力量,相信创新的力量。


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