特邀调解制度的逻辑基础与实现路径

2019年12月28日，全国人大常委会授权最高人民法院在部分地区调整适用民事诉讼法，开展为期两年的繁简分流改革试点工作。此次繁简分流改革试点工作，开拓性地将特邀调解组织达成的调解协议纳入司法确认的范围，特邀调解制度因此迎来新的机遇。特邀调解的逻辑基础是什么？特邀调解制度如何在社会治理体系中发挥作用？特邀调解如何通过司法确认程序实现规范化、制度化？本文尝试对上述问题进行探讨。

逻辑基础一：接近正义原则。

接近正义是20世纪伴随人权概念兴起的理念，是指每一个公民有权在遭受不公或者发生纠纷时获得救济，无论该种救济是来自公权力或者其它方式，最终实现正义。保障群众接近正义可以两个方面实现。一是来自人民法院的司法救济，立案登记制改革、各类便民利民诉讼服务举措的推出正是接近正义原则的体现。二是法院之外其它的纠纷化解渠道获得救济，包括各类调解方式、行政调处方式。这些权利救济方式共同服务于“实现正义”这一目标。正是在接近正义理论的衍生之下，化解纠纷也不仅仅是法院一家的事情，应当有更多元的纠纷解决方式来共同实现“接近正义”。

逻辑基础二：资源合理配置原则。

资源合理配置原则是指公共资源的有限性决定了不同类型的纠纷，应当配置不同的资源予以化解。社会资源是一个整体，法院所掌握的司法资源、行政机关所掌握的行政资源、各类调解组织所掌握的社会资源都是构成部分。如何在纠纷化解中优化资源配置？

其中包含三个理念：

一是最低成本理念。利弊权衡是理性人作出决策的基本原则，在纠纷化解效果类似的情况下，个人对纠纷的选择从高成本渠道向低成本渠道转移。但是，如果低成本方式与高成本方式化解效果相距甚远，则个人宁愿选择高成本方式而不愿意选择低成本方式化解纠纷。

二是程序选择权理念。即个人有选择通过何种方式化解纠纷的权利，国家亦有义务发展、培育、提供更加优质高效、实用便捷的纠纷化解渠道。

三是程序相称理念。在纠纷解决面前，纠纷当事人将寻求最有利于自己的程序来化解纠纷，纠纷化解人则寻求化解纠纷的最佳程序。基于公共资源的有限性，对于难易程度不同、案件复杂程度不同的纠纷匹配不同纠纷化解方式。

逻辑基础三：社会治理的整体性原则。

社会消解纠纷的能力，是社会自治和社会成熟的重要指标，也是社会治理能力的直接体现。在复杂的社会纠纷面前，接近正义理论、资源合理配置的需求共同指向建立整体性、多元化的社会治理体系。我们可以建立以下三道纠纷化解防线：第一道防线是“挺在前面”的人民调解、特邀调解等非诉讼解纷方式，其立足点是纠纷当事人对自身权利的处分自由和选择何种解纷方式的自由。第二道防线是仲裁、行政裁决等行政纠纷防线，是立足于行政权的公共事务管理职能化解纠纷。最后一道防线是法院诉讼防线，是立足于审判权的中立性和终局判断性，在纠纷化解中创制规则和赋予化解结果法律效力。在这一体系中，不同的化解力量立足于不同的基础和职能定位，分流化解不同性质类型的纠纷，共同构成纠纷化解体系。

一是从调解组织的角度看，调解范围和调解效力有待提升。调解范围方面，人民调解纠纷类型往往局限于家庭纠纷、邻里纠纷等传统民事纠纷，调解员化解纠纷的方式也往往以情感说服为主，化解纠纷类型和化解纠纷的能力都有待提高。调解效力方面，在经司法确认程序赋予调解协议法律效力前，调解协议并不能有效约束双方，调解成果难以得到保障。而调解成果能否被司法确认，又往往取决于调解的质量，例如主体是否适格、调解协议是否具有可履行性、调解协议是否严谨等。

二是从当事人的角度看，对调解的信任与认可依然不足。由于调解组织达成调解协议不具备强制执行力，无法实质化解纠纷，调解解纷的吸引力有限。调解过程不规范、调解水平不专业、“和稀泥”的现象也强化了当事人对调解的不信任。调解与诉讼的对接机制尚不健全，调解过程中的调解材料、调解协议在进入诉讼后可能需要“推倒重来”。因此，即便调解方式不收取诉讼费，一些当事人也宁愿选择法院诉讼的方式化解纠纷。

三是从法院和法官的角度看，调解组织的分流化解作用有待加强。一方面调解组织可以调解的案件往往相对简单，另一方面调解组织化解的案件，法官也需要耗费较多精力给不规范的调解成果收尾，有的法官宁愿以司法调解的方式直接化解纠纷，而不愿意指导调解组织进行调解。调解范围有限和调解能力不足导致分流案件的效果被削弱，简单案件依然需要法院亲自化解。

法院因其职业化的司法队伍、规范的解纷程序而在化解纠纷时有着独特的优势。司法确认程序作为一种民事特别程序，具备程序严谨性与法律规范性。而本次改革试点带来的特邀调解组织达成的调解协议可以申请司法确认的制度红利，使得司法确认程序成为完善特邀调解制度的实现路径。

规范司法确认倒逼特邀调解制度完善。司法确认程序作为连接调解组织与法院的程序枢纽，可以成为完善特邀调解制度的重要抓手。一要充分整合各类调解资源，扩大人民法院特邀调解名册的范围，充分吸纳涉及各领域、各行业的多方调解力量，不断健全人民法院特邀调解名册体系；二要统筹调配调解资源，将分布于不同行业、擅长调解不同类型纠纷的调解组织纳入人民法院的特邀调解名册，发挥各类调解组织的专业优势，对不同难易程度、不同行业领域的纠纷进行案件分流；三要不断培养化解新类型纠纷、专业纠纷的社会力量，不断提高各类调解组织运用法治思维和法治方式化解纠纷的能力，不断培育调解组织化解纠纷的能力，实现各类调解组织从无到有、从有到强、从强到精的发展。

规范司法确认助力调解水平提升。调解水平和调解能力成为特邀调解制度发展的关键所在。司法确认程序成为提升调解水平的重要着力点。人民法院通过牢牢把握司法确认的审查标准来实现对调解组织的管理，加强对调解过程中权利义务、法律关系、证据材料、程序与流程、案件处理节点、协议效力等内容作出实体的指导，提高调解组织化解纠纷的质量和效率。通过司法确认程序来确保调解结果与法律规范和法律原则保持一致，帮助特邀调解组织逐步运用法治思维和法治方式化解纠纷，确保调解组织的长久发展。

规范司法确认实现调解程序规范。针对特邀调解中程序不规范、材料不规范的问题，法院应当从以下三个方面发挥司法确认程序的规范功能：一是以司法确认的材料要求作为标准，从便利对接、便利确认的角度，在调解环节确保诉讼主体材料、证据材料进行规范。二是确保案件调解结果具备合法性与可执行性，以调解结果的合法性和可执行性来确保调解结果及时获得司法确认赋予的效力。三是调解不成功的案件转为诉讼时，规范合法的调解材料可以直接作为诉讼材料使用，既减轻了审理法官审核材料的负担，也减轻了案件当事人补充提交材料的负担。

规范司法确认防范虚假调解。以恶意串通、虚构事实、伪造材料的虚假调解是人民法院司法审查要防范的重要风险，对于社会调解达成的协议，人民法院既不能插手过多，又不能任之不管。一是以健全的司法确认审查流程防范虚假调解，以严谨的程序、必要的实质审查确保调解协议的合法性和真实性。二是以完善的司法确认审查标准防范虚假调解，在司法确认审查阶段加大审查力度，从证据材料和调解协议的真实性、合法性方面防范虚假调解发生。三是通过将参与虚假调解的调解组织、调解员剔除出特邀调解名册，制裁虚假调解，防范虚假调解发生。