编 者 按
为稳妥有序推进民事诉讼程序繁简分流改革试点，指导试点工作，规范试点做法，最高法院近期拟在《人民法院报》推出试点文件系列解读文章，本文为该系列第六篇。
作 者 | 邓 宇（最高人民法院）
出 处 |《人民法院报》· 理论周刊
健全特邀调解制度，是民事诉讼程序繁简分流改革试点的一项内容。最高人民法院印发的《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》（以下简称《实施办法》）明确了建立特邀调解名册，规范名册管理，完善程序衔接等内容。
实践中，部分法院落实特邀调解工作中还存在价值定位不明晰、资源调配效能不高、管理规则不细化、指导监督不精准、程序衔接不规范、激励保障不完善等问题。为进一步发挥特邀调解制度作用，结合《实施办法》《人民法院特邀调解的规定》（以下简称《特邀调解规定》）起草原意，就健全特邀调解制度应着重把握五个重点问题作一阐释。
针对特邀调解资源利用效率不高、统筹调配不到位、价值体现不够等问题，各级法院应紧紧依靠党委领导，有效整合解纷资源，形成多元解纷合力。
第一，做好特邀调解资源对接。
在中央政法委领导下，最高人民法院已与相关部委联合出台26个多元化纠纷解决机制文件，建立婚姻家事、劳动争议、金融保险、证券期货、价格纠纷、涉侨纠纷、律师调解、商会调解等多个领域、多类主体的专业性纠纷化解机制。
各级法院应结合本地实际和各类专业调解的特点，将各类专业、高效、优质解纷资源引进来，分别建立与特邀调解对接制度、机制、责任部门和人员，实现特定类型纠纷的专业化处理。对各种非正式的、自治性或市场化调解机构的地位、功能、建立方式、活动空间、权利义务责任等划定范围和界限。通过建立多层次、立体化、精细化对接机制，打造特邀调解的“专业品牌”。
第二，统筹调配特邀调解资源。
建立特邀调解管理系统，对纳入特邀调解名册管理的调解资源，结合纠纷类型特点、社会影响程度、调解员能力和绩效等因素，统一分类建立数据库，通过调解资源调配，实现调解资源优化组合、统筹调配、共享共融、优势互补。坚持以人为本，提高非诉解纷的权威性、保密性。典型案例进行分类整理，纳入特邀调解管理系统，作为解纷参照，提高特邀调解的有效性和可信度。
第三，促进解纷效能提升。
各级法院将特邀调解制度贯穿到立案、审判、执行全程，通过委派调解，拓宽诉前调解范围，强化诉源治理；落实委托调解，综合运用法律规则、行规习惯、善良风俗、公平正义观念推动特邀调解的规范化、专业化、法治化，促进纠纷实质化解。
推动建立党委政法委牵头的纠纷解决中心，针对重大复杂纠纷，做好风险防控化解，通过示范调解，提高批量化解纠纷效能；建立特邀调解联动协同机制、定期会议制度，做好源头防控、源头化解，增强纠纷化解的预见性、快捷性和实效性。推动特邀调解理念、方法、内容现代化，形成多方共赢的解纷文化，实现结果公正、效率提升。
将特邀调解管理纳入一站式多元解纷和诉讼服务体系建设，推动跨部门平台互联互通、数据自动推送、资源共享共用。建立党委政法委牵头的“联动平台”，与行政职能部门协同配合，妥善处置突发性、群体性、重大复杂纠纷，提高多元解纷的联动性、协同性、主动性。
搭建“对接平台”，完善诉调对接。将特邀调解与其他改革紧密结合，促进多元解纷制度体系化、法治化、实质化。结合实际，促进调解制度体系与时俱进、动态更新。搭建“引导平台”。加强宣传，以给予当事人异议权的形式尊重当事人程序选择权，引导群众依法自愿选择特邀调解。搭建“分流平台”。规范委派调解和委托调解，构建全程分流程序体系。探索开展诉前鉴定评估，将第三方中立评估等有效机制和措施嵌入特邀调解程序之中，提升质效。
第二，细化管理责任。
根据《特邀调解规定》第五条和《实施办法》相关规定，试点地区中院、专门法院应做好特邀调解名册制定、管理工作，建立特邀调解名册逐级备案制度，加强上级法院的指导示范和集中管理，推动基层法院探索创新；制定特邀调解名册细则，提高特邀调解员选任标准和入册条件，细化发布入册通知、续展条件、退出机制、更新时限、业绩评价、资质认证、津贴发放等内容，将综合素质高、专业能力强、热爱调解事业的人员选到特邀调解队伍中。
完善特邀调解规则，通过特邀调解管理平台实现信息公开化、可视化、类型化，实现特邀调解组织和人员信息可查询、能力可评价、业绩分等级，信息系统对适合调解的案件进行科学分类、自动甄别、区分繁简、标签处理、自动分配、快速流转，采用诉前菜单式选择调解员模式，当事人自主选择特邀调解员，实现有效分流，使简单案件调解结案比例相对提升。
第三，创新管理机制。
将特邀调解、繁简分流和智慧法院等深度融合，通过信息化平台，实现集约化、自动化、智能化管理。探索引入第三方做好特邀调解管理、组织、培训、考核，以促进会或联盟等形式培育多元调解资源，促进多元调解独立、专业、长远发展。建立特邀调解管理档案，通过大数据和人工智能，提高调解数据采集分析、绩效评价和预警能力。
针对特邀调解中，法官指导不及时、不到位等问题，各级法院要坚持依法、自愿、依程序的原则开展特邀调解工作，促进特邀调解全程分流、专业分流、有效分流。
第一，做好全程指导。
建立纠纷解决告知程序，规范导诉行为，细化诉前分流规程，遵守时限要求。调解程序开始之前，特邀调解员应当告知双方当事人权利义务、调解规则、调解程序、调解协议效力、司法确认申请等事项；调解过程中，要规范调解员应当遵循的规则、方法；在纠纷的终止阶段，规范特邀调解与法院诉讼的衔接程序，赋予调解结果以执行力。不定期派出法官回访达成协议的当事人，明确罚则，防止虚假调解。
第二，加强专业指导。
指导调解组织建立调解员综合素质评价标准体系，推动特邀调解专业化发展。基于案件类型的多元性和当事人不同需求，指导调解组织针对不同专业领域，做好专业人员选拔，以满足不同类型、不同领域的解纷需求。实践中，可以依据纠纷的类型，选定不同类型的调解员或者调解员的组合，或者邀请医疗、质检等专业人员参与调解或者委托调解，建立各类纠纷特点的证据收集指引规则。
第三，完善常态指导。
高级法院、中级法院要加强对辖区内特邀调解工作的指导督促。
一方面，“从有到强”。通过建立和管理特邀调解名册，吸引社会纠纷解决力量进入法院，加强与社会解纷力量的对接；加强指导与培训，全面提高特邀调解员的综合素质；
另一方面，“从强到精”。充分发挥类型化调解的示范作用，提高专业调解能力。法院不对调解活动进行实体性的干涉，以保障其灵活性，降低司法成本。对于调解中存疑、虚假等问题，法官可作出相应的实体法律指引，确保案件经分流处理后达成最佳效果。
针对相关部门对接机制缺乏系统设计，权责不够明晰，推进力度不一，程序对接实效有待提高等问题，规范做好衔接工作。
第一，做好制度衔接。
建立特邀调解专项对接制度，由诉讼服务中心、民商事速裁审判团队专门人员做好特邀调解对接工作。做好与繁简分流、立案登记制、诉讼服务现代化等配套改革的衔接和配合。发挥特邀调解员的桥梁纽带作用，建立行政部门、行业协会“双向协调制度”。
建立调解未达成协议转入审判程序的规则，从制度层面明确特邀调解员不得在后续的诉讼程序中担任该案的人民陪审员、诉讼代理人、证人、鉴定人以及翻译人员，妥善解决调解员角色冲突与证据限制等问题。鉴于一些案件存在证据突袭、庭审虚化、多次开庭等问题，通过庭前会议固定有争议事实和证据，简化庭审举证和质证，做好审前程序分流制度衔接，有效提升庭审质量。
同时，根据民事诉讼法第一百三十三条第二项规定：“开庭前可以调解的，采取调解方式及时解决纠纷。”《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》规定：“登记立案后或者在审理过程中，人民法院认为适宜调解的案件，经当事人同意，可以委托给特邀调解组织、特邀调解员或者由人民法院专职调解员进行调解。”可通过当事人和解和法院委托调解，力求将有待庭审程序解决的实质性问题提前到审前程序中解决。
探索完善诉前委派调解与小额诉讼程序的衔接，将小额程序引导工作前置于诉前调解程序中，有助于提高小额程序适用率。
第二，做好程序对接。
要规范特邀调解与立案、审判等程序衔接，做好与诉讼服务的无缝对接，体现特邀调解制度的相对独立性，最大限度提升法院解纷效率。
对于试点法院，经人民调解委员会、特邀调解组织或者特邀调解员调解达成民事调解协议的，双方当事人可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。为此，调解员要做好申请司法确认的程序管理，确定共同申请时间、拟申请司法确认法院等信息，做好后续程序衔接工作和有关材料的备案。对于未参加试点地区，也应参照规范相关衔接程序。
立案后，要明确委托调解和诉讼调解，当事人自愿接受，使现有程序有机衔接，便于全面调动各机制构建分流体系。委托调解达成调解协议的，特邀调解员应当向人民法院提交调解协议，由人民法院审查并制作调解书结案。达成调解协议后，当事人申请撤诉的，人民法院应当依法作出裁定。委派调解未达成协议的，调解员应当将当事人的起诉状等材料移送人民法院；当事人坚持诉讼的，人民法院应当依法登记立案。委托调解未达成协议的，人民法院应当及时转入审判程序审理。
《特邀调解规定》第二十二条规定：“在调解过程中，当事人为达成调解协议作出妥协而认可的事实，不得在诉讼程序中作为对其不利的根据，但是当事人均同意的除外。”可探索采用中立评估、无争议事实记载和无异议调解方案认可等机制，增加确定性，调动当事人参与调解积极性。
第三，做好效力衔接。
解决调解以及其他纠纷解决程序与正式的司法程序之间的衔接问题，减少各种机制之间的冲突和重复。
根据《特邀调解规定》第二十一条规定，完善特邀调解与诉讼的材料衔接和程序对接，准确把握并督促落实委派调解和委托调解与诉讼程序的衔接节点，健全完善结案报告制度，完善司法确认制度，提高特邀调解效力和权威性。
《实施办法》确立委派调解法院管辖原则，实现特邀调解制度与司法确认程序的有效对接，确保调解协议执行，提升当事人参与诉前调解的积极性。对于当事人自行约定由特邀调解组织或者特邀调解员调解达成的调解协议，可以由调解组织所在地或调解协议签订地法院管辖，便于当事人及时申请司法确认，也便于实践操作。
按照《实施办法》规定，试点地区符合级别和专门管辖标准的司法确认案件，由对应的中院和专门法院管辖，要完善相关配套程序衔接。要通过完善特邀调解的管辖、程序等机制，总结经验，为探索推动统一的调解法奠定基础。
针对激励保障不完善等问题，注重全面提高保障标准和水平。
第一，加强经费保障。
提高特邀调解经费保障标准，建立财政保障机制，调解经费补贴与区域实际、纠纷难易挂钩，提高个案补贴的吸引力；依法探索建立调解收费机制，规范诉前调解程序中律师、专家等专业调解收费。根据纠纷类型或者参与调解主体，设立劳动争议、家事纠纷、商事纠纷、交通事故、律师调解等特邀调解室。确定国家和各级政府对不同的调解所应承担的资源投入、管理、监督、保障的职责和权限范围。
第二，加强组织保障。
了解调解员的培训意向，采取集中轮训、庭审观摩、座谈交流等多种形式，合理安排特邀调解员技能培训，规范行为准则，进一步确保调解队伍的稳定性。积极宣传特邀调解的功能与优势，充分发挥政策导向作用和行政解纷资源优势，提高公众认知度和接受度。通过公开表彰的方式促进调解员履职尽责，提升特邀调解质量和公信力，激发这支队伍的荣誉感与尊荣感。
第三，加强科技保障。
以“互联网+诉讼服务”理念为指引，整合现有立案、分流和多元调解等系统，完善在线调解流转规则，为当事人提供智能化、全方位、人性化的司法服务。充分利用人民法院大数据管理和服务平台、人民法院调解平台，健全完善特邀调解管理系统，发挥司法大数据的监测预警功能，健全矛盾纠纷风险研判机制，为党委政府提供决策参考。
第四，加强考核保障。
建立完善考核指标体系，将矛盾纠纷多元化解纳入平安中国考核。加大特邀调解在绩效考评体系中的权重，督促当事人自行履行调解协议。发挥诉讼费的调节作用，保障当事人诚信参加调解、合理行使诉讼权利。将是否同意适用特邀调解与诉讼费用的承担方式、减免政策等相联系，发挥激励机制效用。
