实行股票发行注册制、建立健全多层次资本市场、加强投资者保护力度等，是此次证券法修改的核心内容
围绕证券法修改的背景、过程、主要修法内容及针对性，担任此次证券法修订起草组组长的全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员吴晓灵近日接受了《瞭望》新闻周刊专访。
她表示，此次证券法修改，着力满足股票发行注册制改革的立法需求，确保重大改革于法有据，实现立法和改革决策相衔接，立法主动适应改革发展实践需要，从而更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步完善资本市场的融资功能。
着力破除证券市场发展三大制约
《瞭望》：证券法修改的背景是什么？现行证券法难以适应证券市场发展的新形势的需要，主要表现在哪些方面？
吴晓灵：了解修法的背景，首先要看看我国证券市场发展的基本情况。
自2005年证券法大修以来，我国证券市场迅速发展，在规模、结构等方面都发生了巨大变化。
截止到2015年2月底，沪深两市上市公司家数达到2656家，是2005年底1381家的近2倍。两市股票总市值40.76万亿元，是2005年底的近13倍。截至2014年底，投资者有效账户数1.42亿户，是2005年底的1.97倍。
在债券市场方面，2014年银行间和交易所市场各类债券共发行11.92万亿元，是2005年发行规模的近3倍。截止到2015年2月底，全国债券市场总规模36.14万亿元，约为2005年底的5倍，债券市场规模居世界前列。
2005年以来，上市公司累计募集资金6.73万亿元。2014年前三季度，上市公司营业收入为20.94万亿元，占GDP的50%，缴纳所得税为5796.12亿元，占全国企业所得税总额的28%。
由此可以看出，证券法的制定和实施，对于规范证券发行和交易行为，保护投资者合法权益，促进市场经济秩序，促进经济社会发展，都发挥了重要作用。
但随着我国证券市场的快速发展，以及改革创新的不断深入，现行证券法的许多内容已难以适应证券市场发展的新形势。主要表现在三个方面。
一是证券发行管制过多过严，发行方式单一，直接融资比重过低，资本市场服务实体经济的作用未能有效发挥。
二是证券范围过窄，市场层次单一，证券跨境发行和交易活动缺乏必要的制度安排，不能适应市场创新发展和打击非法证券活动的需要。
三是市场约束机制不健全，对投资者保护不力，信息披露质量不高，监管执法手段不足，欺诈发行、虚假陈述、内幕交易等损害投资者合法权益的行为时有发生。这也是修法呼声那么高的原因。
《瞭望》：针对现实存在的问题，此次修法在理念上主要有哪些聚焦点？
吴晓灵：证券法修改涉及的内容很多，如果从聚焦点来看，至少有三个方面。
一是以信息披露为中心，这是推进股票发行注册制改革的本质。由市场参与各方对发行人的资产质量、投资价值做出判断，才能发挥市场在资源配置中的决定性作用。
二是给市场主体以投融资自主权，这是提高金融市场资金配置效率的关键所在。资本市场是投融资直接对接的市场，证券法是规范市场的基础性法律，给市场主体投融资自主权与对普通投资人的保护是同一个问题的两个方面。在规则约束下资本市场会提高社会资金的配置效率。在利益引导下将资金引向可以创造财富的行业和企业。
三是规范证券机构经营行为。基本行为规则统一是资本市场创新发展、稳健有序发展的基础。证券法修订草案对证券经营机构制度作出相应修改，也正是为了完善证券行业基础金融功能，促进行业竞争，推动创新发展。
股票发行注册制呼之欲出
《瞭望》：实行股票发行注册制是此次修法的重点之一，围绕着这一制度的实施，修订草案作了哪些法律安排？涉及到哪些制度调整？
吴晓灵：此次法律的修改，在与股票发行注册制改革方案相协调的基础上，确立了股票发行注册的法律制度。
一是明确注册程序。取消股票发行审查委员会制度，规定公开发行股票并拟在证券交易所上市交易的，由证券交易所负责对注册文件的齐备性、一致性、可理解性进行审核，交易所出具同意意见的，应当向证券监管机构报送注册文件和审核意见，证券监管机构十日内没有提出异议的，注册生效。公开发行股票但不在证券交易所上市交易的，其注册条件和程序由证券监管机构另行规定。
二是修改发行条件。取消发行人财务状况及持续盈利能力等营利性要求，规定发行人及其控股股东、实际控制人最近三年无经济类犯罪记录、发行人具有符合法律规定的公司组织机构、最近三年财务会计报告被出具为标准无保留意见的，可以申请注册。
三是细化参与各方的责任。发行人注册文件及补充修改情况、解释说明等，均应当公开。发行人和保荐人应当保证其真实、准确、完整；证券服务机构及其从业人员应当恪守职业道德和执业规范，保证出具文件的真实、准确、完整；负责承销的证券经营机构应当对发行文件的真实性、准确性、完整性进行核查。
四是建立股票转售限制制度。修订草案立足我国市场实际，规定未经注册的股票应当注册后公开发行，或者按照“安全港”所规定的条件通过公开交易卖出，同时将股东划分为关联人和非关联人，规定了不同的“安全港”条件。这有助于解决我国市场上长期存在的大股东套现、“大小非”解禁等难题，符合加强投资者保护的价值取向。
此外，法律还建立公开发行豁免注册制度，就向合格投资者发行、众筹发行、小额发行、实施股权激励计划或员工持股计划等豁免情形作出了规定。
《瞭望》：注册制的适用范围限定于股票，草案的这一规定主要有哪些考虑？
吴晓灵：现行证券法规定公开发行股票和公司债券实行核准制。对于注册制的适用范围，有意见主张，证券法调整的证券应当实行统一的发行制度，注册制应当适用于所有的证券品种。在股票实行注册制改革的情况下，公司信用类债券及其他证券从产品属性和实践经验来看，也有条件实行注册制。
但考虑到股票发行注册制改革是当前证券市场改革的重点和难点，而对于将发行注册制适用范围扩大到公司信用类债券及其他证券，条件是否成熟，还需要进一步研究。为确保注册制改革的顺利推出，减少争议，现阶段注册制改革的范围限定于股票。维持债券及其他证券发行实行核准制。
发力多层次资本市场与投资者保护
《瞭望》：实行股票发行注册之外，其他的修改重点还包括哪些？
吴晓灵：建立健全多层次资本市场也是重点之一。现行证券法主要规范交易所市场，对其他层次市场缺乏明确规定。
一是将证券交易场所划分为证券交易所、国务院批准的其他证券交易场所、证券监管机构批准的证券交易场所，并明确组织股权等财产权益交易的其他交易场所应当遵守国务院的有关规定。
二是明确公开发行的证券，可以在证券交易所、国务院批准的其他证券交易场所公开交易。
三是明确证券交易所、国务院批准的其他证券交易场所、证券监管机构批准的证券交易场所可以组织证券的非公开交易。
四是规定证券交易所、国务院批准的其他证券交易场所可以依法设立不同的市场层次，设立公开交易市场应当经证券监管机构批准。五是构建多层次信息披露制度。
再一个重点就是加强投资者保护力度。修订草案设立投资者保护专章，系统规定了投资者保护相关制度。
主要包括：建立投资者适当性管理制度。明确证券经营机构对于普通投资者负有了解客户、充分揭示风险、销售匹配产品三项义务；新增公开承诺履行制度。规定发行人、控股股东、实际控制人等主体作出公开承诺不履行的，证券监管机构可以采取监管措施，给投资者造成损失的，应当承担赔偿责任；新增现金分红制度。草案要求在尊重公司自治前提下，上市公司在章程中明确现金分红的具体安排和决策程序。
围绕着投资者保护，修订草案还就发行信息披露和持续信息披露制度、程序化交易、股东大会最低持股比例、股东派生诉讼和代表人诉讼制度等作出规定。草案还完善了短线交易、内幕交易、操纵市场等禁止交易行为的规定，并新增禁止跨市场操纵和利用未公开信息交易制度。
《瞭望》：此次修法中，关于证券的范围也多有讨论，扩大证券定义的核心要义是什么？
吴晓灵：“证券”定义的核心是一种财产权利的证明，是一种可均分、可转让、可交易的权利或者投资合同。现行证券法规定的证券范围主要限于股票、公司债券，已难以适应证券市场发展的现实需要，也不利于打击非法证券活动。
中国金融体系的最大缺陷是间接金融比重过高，导致企业负债水平过高。证券是直接融资的工具，证券融资是市场配置资源体制的体现。拓展证券的定义，有利于资本市场的发展，有利于提高金融资源配置的效率。
起草中，大家对草案中证券的定义没有异议，但在列举证券种类时有些品种因涉及性质认定和目前的监管体制，监管部门不愿列出，希望今后由兜底条款解决，即由国务院认定。为了更好促进金融创新，为了更有力地打击非法证券融资活动，为了更好地维护市场秩序，在证券范围上应尽可能详尽地列出各类产品，如果因此涉及到监管体制，则应让监管体制做出相应调整，更好地发挥立法引领和推动改革的作用。
除规定股票、债券、存托凭证以及国务院认定的其他证券外，我认为应增加非金融企业债务融资工具、集合性投资计划份额和证券衍生产品。对这些产品的性质有争议可组织专家论证。
两大争议点有待凝聚共识
《瞭望》：有意见认为应将债券纳入到注册制适用范围。债券注册制到底具不具备条件？
吴晓灵：债券是企业自主融资的主要工具。长期以来债券市场的压抑使得好企业过度依赖银行融资，挤占了中小企业的信贷融资资源。1997年亚洲金融危机之后为了解决企业融资问题，中国建立了银行间债券市场。近20年来，银行间债券市场已成为中国债券市场的主要市场，其市场份额占债券市场90%以上。银行间债券市场实行交易商协会自律管理。企业融资性债务工具：短期融资券、中期票据、中小企业集合债、资产支持证券等均实行注册发行，市场发展良好。本次法律草案只规定了股票发行的注册制，没有明确债券发行注册制。
在我看来，尽管银行间市场是面向合格投资人的市场，但他们的债券发行实行注册制，为给这种市场制度以法律地位，应对交易商协会承担注册职责给予法律规定。同时应承认企业融资性债务工具为证券。
对一般债券公开发行也应采取注册制。股票、债券都是直接融资工具，债券风险小于股票，在信息充分披露的基础上由投资人作价值判断是基本原则，证券监督机构对公开发行债券实行核准制没有必要。有观点认为，一些国企和融资平台发债需要核准，我认为国企是否能发行债券从经济角度讲与其他企业并无不同，信息披露后应由市场进行价值判断。如果是融资平台发行债券或发行市政债，会涉及政府预算或政府担保及承诺，此类债券是类政府债，应由政府债券发行办法调整，其上市交易由证券法调整。
《瞭望》：你在审议法律草案时提到，采取什么样的管理体制也有讨论，管理体制涉及到怎样的改变？
吴晓灵：证券法规定，“证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理，证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。国家另有规定的除外。”实际上，综合经营已是当前中国金融业的现实，综合经营也是世界金融业发展的趋势。综合经营在世界上有两种模式：
一是在一个法人内部同时经营两种以上的金融业务；
二是由控股公司控制两种金融业务以上的金融机构。
市场分割造成资金分割，融资链加长，加大了企业和市场的融资成本。我认为，中国金融业应实行银、证、保、信核心业务法人独立经营、非核心业务可持牌综合经营的体制，即集团综合、法人分业的模式。监管则应实行机构监管与功能监管（或称行为监管）相结合的方式。
机构监管主要负责经营核心业务的机构的市场准入、退出和风险控制，目的是防范机构倒闭引发的负外部性效应。功能监管则是对相同法律关系的金融产品、金融服务实行同样的行为规则和监管原则，以防范监管套利，维护市场公平和秩序，更好地保护投资人权益。
这些问题在起草时均有不同程度讨论。一审之后草案将向社会征求意见，我希望证券法的修改能在更大范围内听取各方意见后加以取舍，这也是民主立法、科学立法的题中之义。
来源：公众号瞭望
