赵秉志 教授
中国刑法学研究会会长
北京师范大学刑科院暨法学院院长
【12月7日，深圳市法学会、前海管理局、罗湖法律文化书院和我蓝海法律中心联合举办“建设前海社会主义法治示范区的理论与实践”专题会。来自全国人大法工委、国务院法制办、最高人民法院、司法部以及北大、人大、清华、北师大、香港大学等著名高校的专家学者共济一堂，为前海的法治发展献计献策。为此，我蓝海法律中心将以微信形式陆续推送有关专家的发言，与广大朋友分享他们的真知灼见。以下是赵秉志教授演讲全文】
一、深入推进法治反腐需要体制机制创新
反腐败关系人心向背和党的生死存亡。党的十八大以来，新一届中央领导集体高举反腐败大旗，更加科学有力地防治腐败，坚定不移把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入，响亮地提出要“把权力关进制度的笼子里”，要求反腐败坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，有腐必反、有贪必肃，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤，吹响了我国新一轮反腐败的号角。2013年11月召开的十八届三中全会，从多个方面对加强反腐败体制机制创新和制度保障作出了科学部署，对新形势下的反腐倡廉建设提出了新要求。2014年10月召开的十八届四中全会又勾勒了法治反腐的蓝图，对我国反腐工作进一步朝着法治化、制度化方向迈进,具有十分深远而积极的意义。近日，已提交全国人大常委会首次审议的《刑法修正案（九）（草案）》也进一步完善了反腐败的制度规定，包括修改贪污受贿犯罪的定罪量刑标准，加大对行贿犯罪的处罚力度，严密惩治行贿犯罪的法网等，为惩贪肃腐提供强有力的法律支持。可以预见，上述党的全会通过的决定关于反腐败的部署和相关举措，以及《刑法修正案（九）（草案）》对反腐败制度规定的修改，必将在我国掀起新一轮强劲的反腐败浪潮，对新时期的反腐败工作将产生重大而深远的积极影响，我国反腐败和廉洁政治建设的前景必将是光明的。
反腐败一直是党内外议论较多乃至社会大众长期关注的热点社会问题和法治问题。当前，我国反腐败主要的问题是反腐败机构职能分散、形不成合力，反腐败体制机制尚不健全，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。因而加强反腐败领导体制机制创新和制度保障，夯实不敢腐、不能腐、不想腐的制度基础和法治基石，乃是非常必要和十分重要的。而深入开展反腐败斗争，加强反腐败体制机制创新和制度保障，需要高度重视运用法治思维和法治方式，注意发挥法治的引领和推动作用。法治是反腐败最有效的手段，也是反腐败体制机制创新的重要保障。深入推进法治反腐、加强反腐败体制机制创新和制度保障是一项系统工程，不可能一步到位和一蹴而就，应当坚持求真务实、大胆探索，统筹协调、循序渐进，由简到繁、由易到难，步步为营，积小胜为大胜。值得欣喜的是，我们看到在深圳前海新区的改革开放实验中，法治改革探索是其极为重要的组成部分。前海先行先试，努力探索社会主义法治示范区建设，经过两年的努力，各项法治建设和法治工作都取得了长足进展，尤其是前海反腐败体制机制创新取得了引人瞩目的成效，设立了专门的监督机构——前海廉政监督局。该局按照“人员统一管理、职权依法行使、监督形成合力”的模式构建和运作,正在以建设“廉政示范区”为目标，努力探索建立与我国政治体制相适应、与惩防腐败体系相衔接、与现行法律制度相配套的廉政监督机制，致力于打造廉洁、高效、公平、公正的法治化营商环境，必将为前海社会主义法治示范区建设作出积极贡献，对我国法治反腐的推进和法治城市建设将起着重要的探索性、示范性作用。
二、关于加强我国反腐败体制机制创新的建言
在法治反腐的新形势下，如何进一步加强我国反腐败体制机制创新，推进反腐败的制度化、规范化，我作为刑法学者，着重谈四点思考和建议，供有关方面参考和专家学者们批评商榷：
（一）应当考虑制定一部综合性的专门反腐败法，以集中确立我国反腐败的体制机制、实体规则、程序运行等主要内容。制定统一的《反腐败法》，既是贯彻十八届四中全会《决定》关于“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系”的重要举措，也是提升反腐败的制度化和规范化水平，确保反腐的合法性、确定性和持续性，使反腐败始终运行在法治轨道上的基本保障。我国目前惩治和预防腐败法律规范体系存在的反腐立法分散、反腐法网不够严密、刑事规制范围较为狭窄、程序运行不够顺畅、相关规范可操作性不强等问题，已在一定程度上影响了惩治和预防腐败的效果；我国在反腐败斗争的长期实践中形成的行之有效的政策、措施、经验等，也有很多需要上升为法律规定或者提升规范效力层次，使之运用具有法律依据。这些都使得我国现阶段迫切需要制定一部长期稳定、科学有效的专门反腐法律，作为我国开展反腐败工作的法律依据，从而使法治反腐有章可循、有据可依，增强反腐的实效性、严肃性、长期性和稳定性，以确保反腐斗争在法治的规制下走得更长、走得更远，确保反腐政策不因时而异、因人而变。《反腐败法》的制定要以中国特色社会主义法治理论和反腐倡廉理论为指导，从我国基本国情出发，同反腐败斗争的现实需要相适应，注重总结和遵循同腐败现象作斗争的客观规律，积极借鉴境外反腐有益法治经验，使之成为一部符合实际、务实管用、与时俱进的反腐“基本法”。
（二）要重视进一步理顺纪委与检察机关的关系，切实完善纪委与检察机关办理腐败案件的衔接协调机制。目前纪委与检察机关的关系特别是在办理腐败案件的衔接协调上还存在一些问题，需要进一步改进完善。反腐败工作由党委领导，纪委组织协调; 检察机关作为查处腐败案件的司法机关，要求服从党委领导，尊重、配合纪委的工作。这种反腐败体制，符合当前我国国情，需要坚持。但是，应当明确纪委与检察机关的关系，不是领导与被领导的关系，而是协调与配合的关系。在以往的反腐败斗争中，有人主张纪检部门与检察机关“联合办公”，共同处理腐败案件；有人主张公、检、法各部门提前介入纪检部门查处的重大违纪案件，便于以后连线跟踪查处腐败犯罪案件；等等。对于这些主张，法学界法律界的主流观点 不赞同，我也不赞同。查处腐败犯罪案件，是以国家的法律为依据，应当由检察机关来承担；查处腐败违纪案件，是以党章和党纪为依据，必须由纪检部门来承担，两个系统各司其职，不能合在一起。一方面，应当在制度上划清楚纪检部门调查案件与检察机关立案侦查案件之间的界限和标准，明确各自的案件管辖范围，不能违反法定程序。禁止检察机关借用纪检部门的“双规”措施完成司法审查任务，回避《刑事诉讼法》规定的法定办案期限，严重损害犯罪嫌疑人的合法权利。纪检部门也不得借用检察机关的刑事强制措施辅助办案，混淆一般违纪违法和腐败犯罪的界限。纪律审查行为与刑事立案审查行为无论在名义上还是在实质上，都应绝对分开。另一方面，应当打破党员干部特别是高级干部腐败犯罪案件由纪检部门先行立案调查的惯例，确立双向案件管辖和移送制度。具体分两种情况：
（1）在检察机关先行发现腐败线索或者证据的情况下：若行为人的腐败行为明显已属涉嫌触犯刑法的，可由检察机关直接立案侦查，按照刑事诉讼程序进行，待人民法院定案后，可将裁判文书抄送纪检部门，再由纪检部门直接给予“开除党籍”等纪律处分；若经检察机关追诉发现行为人的腐败行为尚未到达犯罪的程度，不符合刑事立案条件的，检察机关应及时将案件移送纪检部门处理。
（2）在纪检部门先行发现腐败线索或者证据的情况下：只要行为人的腐败行为达到违纪程度的（包括犯罪），可直接给予相应的党纪处分。如果行为人的腐败行为已涉嫌腐败犯罪，则纪检部门在予以党纪处理后，应及时把涉嫌腐败犯罪的材料移交给检察机关，由检察机关依法立案侦查。纪检部门把涉嫌腐败犯罪的案件移交给检察机关后，要尊重检察机关的办案自主权，不应再作任何过问和干预。
（三）要组建一支境外追逃追赃的跨部门的反腐特别侦查队伍。在全球化背景下，各国间的政治交往和经济往来日益密切，人员流动愈加频繁，资源、资金、文化、信息等都在跨国快速流动或整合，腐败犯罪跨地区、跨国（境）趋势也日趋明显，犯罪手段不断国际化，跨境及涉外腐败犯罪明显增多。近年来腐败分子携款潜逃境外现象相当突出，成为新形势下腐败犯罪的一个突出特点，引起了全社会的广泛关注。反腐败不仅国内要“打虎拍蝇”，还要重视海外“猎狐”。腐败分子潜逃出境，不仅降低了法律威慑力，损害国家司法主权，而且已成为有效惩治腐败犯罪的一大障碍，势必会刺激更多的腐败分子铤而走险、亡命天涯，形成恶性循环。因此海外“猎狐”非常重要，而且比国内目标巨大的“老虎”和无处不在的“苍蝇”更加难打。鉴于境外追逃追赃的知识性、专业性和国际性较强，不仅要熟悉本国的法律制度、追逃追赃诉讼程序，还要了解和研究相关国家的法律制度、追逃追赃的民事和刑事程序，并且熟练掌握刑事司法协助或国际合作的业务。相关工作涉及检察、审判、外交、公安、司法行政、财政、国资委等部门，因此建议由上述相关部门抽调一批懂法律、懂外语、懂境外追逃追赃事务的专门人才，在国家层面组建一支跨部门组成的境外反腐特别侦查队伍，增强境外追逃追赃快速反应和整体作战能力，从而提高境外反腐追逃水平。反腐特别侦查队伍的职责是：组织、指挥、指导针对我国公职人员在境外潜逃案件的侦查和调查，特别是组织开展重点个案的追逃追赃；办理境外追逃追赃调查取证、刑事司法协助以及与腐败犯罪嫌疑人接触劝返等；推动建立追逃追赃国际合作网络等事务。
（四）建议研究合并国家预防腐败局和最高人民检察院反贪总局，成立国家反腐败总局。当前党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，滋生腐败的土壤依然存在，坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争，需要加强反腐败体制机制创新和制度保障。十八届三中全会对健全反腐败领导体制和工作机制作出了重要部署，十八届四中全会又为完善惩治和预防腐败体系、实行法治反腐指明了方向。针对目前我国反腐败机构职能分散、形不成合力这一突出问题，建议经过研究论证合并均承担反腐职能的国家预防腐败局和最高人民检察院反贪总局。国家预防腐败局属入国务院直属机构序列，最初成立是为履行《联合国反腐败公约》规定的义务，其职责主要是预防腐败，而最高人民检察院反贪总局属于最高司法机关的内设机构，在实际工作中偏重查案办案，也负有预防腐败的职责，两者职责存在交叉、力量分散，一个偏重预防，一个偏重惩治，完全可以考虑合并，毕竟反腐败是惩治腐败与预防腐败的统一，须臾不可分割。近来，中央批准最高人民检察院成立新的反贪总局，将反贪总局的级别提升为副部级，合理划分了纪委和检察院的职责分工，优化了内部机构设置，充实了办案力量，对于反腐工作深入开展具有十分重要的意义。在此基础上，若能进一步推进反腐败体制机制创新，将新设立的反贪总局与国家预防腐败局合并，成立国家反腐败总局，统一担负腐败犯罪的惩治和预防工作，必将明显提高腐败案件的查办力度、效率和反腐工作的法治化水平，也能更好地适应反腐败斗争新形势的需要，对我国反腐工作全局势必会产生不可估量的正向推力。
