导语：2019年10月24日，世界银行发布了《2020年营商环境报告》，其中，新西兰在全球营商环境评估中位列第一，且已经自2017—2020年连续四年蝉联第一。报告发布之时，作者作为中国海关的代表之一，正在新西兰参加为期3个月的“新西兰海关奖学金项目”。通过项目期间的所见所闻，作者试图总结出新西兰在跨境贸易方面拥有优质营商环境的原因，为我国海关提供借鉴。
世界银行《营商环境报告》有关背景
世界银行每年对全球190个经济体进行营商环境评估，评估结果被穆迪、标普、世界经济论坛等重量级国际机构所经常引用 ，并被认为是全球投资的风向标。因此，为加强对国际资本的争夺和良好形象的树立，许多国家积极对标报告，在优化营商环境方面开展竞争。我国也不例外，习近平总书记、李克强总理多次就优化营商环境作出重要指示；各地区、各部门均加大力度推进“放管服”改革，通过简政放权、提效降费、“互联网+”等举措切实优化营商环境。经过不懈努力，中国的营商环境排名取得显著进步：2018年位列第78名，2019年一举跃升至第46名，2020年进一步提高至第31名，连续两年成为全球营商环境改善度最高的10个经济体之一，显示出中国政府深化改革、扩大开放、推进法治的坚定决心。
新西兰在跨境贸易方面拥有优质营商环境的原因分析
在世界银行的评估体系中，对一个国家/地区的营商环境评估通过10项指标进行，“跨境贸易（Trading Across Borders）”是其中之一。据评论，评估依据大致可分为两类：一是监管过程的复杂程度和企业成本支出，二是法治保障程度。通过对新西兰海关（New Zealand Customs Service）、新西兰初级产业部（New Zealand Ministry of Primary Industry，负责进出境及境内检疫）业务流程的学习，作者认为，新西兰在跨境贸易方面拥有优质营商环境至少有以下三项重要原因：
一、通关效率高，对企业的支持力度大
1、99%的货物在抵达边境之前即提前清关。即：在进出口货物实际抵达之前，企业进行提前申报（包括申报许可证件、检疫证书、应纳税额等），由海关、初级产业部的电脑系统同时进行审核并予以单证放行。货物实际抵达之时，如果未被海关或初级产业部拦截查验，即在30秒内自动通关。这一模式在新西兰的应用率高达99%，成为新西兰通关效率高的首要原因。
2、极为重视对出口支柱产业的支持。据初级产业部介绍，目前新西兰发现1种动物疫病：鸡传染性囊病。这种囊病对鸡基本无害，也不会在鸡和人之间传播，但影响其鸡肉和鸡蛋的出口，因为很多目的国要求新西兰政府出具无囊病的检疫证书。为此，其投入大量执法资源对囊病进行处理。同时，还特别关注对果蝇的预防。新西兰目前无果蝇虫害，但假如出现，其出口的水果将必须采取“冷处理”检疫措施，即：水果密封在4°C的集装箱内，注入杀虫气体，而后在口岸停留10—14天，才能进入目的国市场。这一措施高昂的时间、金钱成本都将由企业承担。因新西兰大量出口奇异果、苹果等产品，因此其特别重视对果蝇的预防。
3、申报要素和随附单证的简化。新西兰海关对企业的申报要求以WCO推荐的标准化申报为基础，以进口为例，仅16个申报项、6个随附单证。初级产业部在此基础上仅增加2个申报项、3个随附单证。如果企业使用单一窗口，则仅需一次性申报和提交。
4、实行低查验率和快速查验模式。新西兰海关对进口货物的查验率仅2%，初级产业部仅1.4%（且其中仅0.5%在口岸查验，0.9%在验证检疫证书的基础上口岸放行，后续到企业仓库查验）；海关查验时无需通知收发货人到场即可直接提取集装箱进行查验，且搬移、开箱等成本由海关承担。如查验无异常，即可快速放行。
二、高度重视边境安全，风险管控到位
新西兰海关非常强调边境安全保护。在其设定的“价值”体系中，“我们是边境安全的保卫者”排名第二（一、三、四分别是“我们做正确的事”、“我们重视人民”、“我们面向未来”）；“目标”体系中，“保卫”排名第一（二、三、四分别是“促进贸易”、“促进旅游”、“税收”）。
图1: 新西兰海关的“价值”和“目标”体系，摄于新西兰海关总部大楼
初级产业部方面， 由于新西兰地理环境独特，属于相对封闭的岛国，且农业、畜牧业在其国民经济中占据重要地位（以出口中国的商品为例，排名前三位的商品为奶制品、禽蛋、蜂蜜），如果发生动植物疫情，将对其本土生态环境和经济产业造成严重冲击。为此，初级产业部高度重视生物安全，对外来动植物及产品、土壤（包括带有土壤的鞋、靴）、生物制剂等进行严密监控。
无论海关还是初级产业部，都极为重视边境安全。而又能同时塑造出优质营商环境，说明安全与便利可以兼得。这一双重目标的实现，作者认为依赖于高度的风险管理理念，其贯穿于新西兰的整个边境保护制度。
海关、初级产业部若干个从事不同领域的人员反复提及：“我们的整个通关流程建立在风险管理的基础上。我们相信大多数企业是合法的、值得信任的，我们要做的是找出真正的高风险领域进行监控。” 例如：
1、以企业风险评估为基础的“先放行后纳税”模式。在前述的应用率达99%的提前清关模式中，绝大多数企业虽然申报应纳税额，但并不立即缴付，而是待货物实际放行后1个月内缴付。这一“先放行后纳税”的自报自缴模式，正是建立在风险管理基础上。从事进出口活动之前，企业可以申请一个“延期支付账户（DPA，Deferred Payment Account）”,由海关根据企业的财务状况进行风险分析，并决定：1）可延期支付的信用额度；2）企业是否需要为其延期支付提供担保。经过风险分析和评估，绝大多数企业均会被授予一定信用额度的DPA，通常能满足企业1个月的进出口活动所需。这一模式使得企业可以每月对其上月的应纳税额进行统一结算、一次性支付，极大地促进了商业便利。而假如企业没有按期纳税，那么它的DPA就会被关闭，企业将丧失这一便利，因此绝大多数企业并不会这么做。
2、以企业信用管理为基础的免担保制度。在授予DPA时，如果企业并非财务状况恶劣，一般可凭借其“信用”取得信用额度，无需为其延期支付提供现金、银行保函等金钱担保[1]。同时，对于暂时进口货物的担保，也有一项“暂时进口授信（TIA, Temporary Import Agreement and Undertaking）”制度，即海关根据企业的信用风险评估、此项暂时进口可为新西兰带来的经济/文化利益等决定是否授予TIA，如授予，则企业无需提供金钱担保。
3、以风险递减理论为基础的检疫前伸后延机制。初级产业部认为，风险管理应被应用于海外、边境、国内3个环节，风险应依次递减；应将绝大多数风险控制在产品的出口国即抵达边境之前。为此，其一是高度重视标准的拟订和海外部分的工作，最大程度地确保出口国签发的检疫证书符合其进口检疫标准；二是注重对世界范围内动植物疫情信息的收集整理，对高风险的疫病和疫区能够高度掌握，进而反馈到边境环节，在口岸集中资源处理真正的高风险领域。这是其仅靠0.5%的口岸进口查验率即能有效控制风险的原因。
综上，新西兰进口货物的通关流程可图示如下：
图2：新西兰进口货物通关流程图（提前清关模式下）
三、良好的法治环境
“法治并非仅仅与法律有关。它覆盖了我们对边境管理所做的一切。”——新西兰海关认为，良好的法治环境包括良好的制度设计、以用户为中心的服务投递、有效的边境保护、公平的市场准入、透明和有限政府等多方面的内容。法治环境是营商环境极为重要的组成部分。
1、科学的制度设计。新西兰海关以“易于遵守、难以规避”为制度设计目标。以2018年新修订的《海关法例》为例，一方面增设了货物价值的灵活申报、进出口记录的云储存和海外储存、单一窗口等便利商业实践的内容，另一方面增设并明确了一些行政处罚，堵塞了一系列制度漏洞。新西兰认为，制度应符合执法实践和商业实践所需，准确体现政策目标，兼顾效率和公平，并能适应社会的日益多样化和形势的快速发展。
2、“用户导向”的理念。例如，对于相对复杂的红酒税费支付，新西兰海关为确保企业知道如何遵守规则，设计了“可变的支付期间”。即：企业的初次纳税需每月1付，此后，根据企业对规则的了解掌握情况，可依次变更为每3个月、6个月、12个月一付。初级产业部方面，依托WTO的信息披露机制，根据国内主要出口行业的需求，向业界精准提供目标国市场的检疫准入要求。
3、高度的执法权威。新西兰认为，这是有效边境保护的基础。在此方面，法律部门为一线执法提供了有力支持。2018年新的《海关法例》增设：海关查验时可要求对方提供密码查看电子设备（如手机）内容。这一提案在议会审议过程中受到隐私委员会、人权委员会的反对，但法律部门提出3项有力依据[2]，最终争取到了该项执法权力。
4、公平准入和透明有限政府。海关和初级产业部均使用易于理解的平实语言，在其网站一站式发布所有监管和准入要求、流程，使得任何企业，即便是新企业也能容易掌握合规要求。从整个新西兰的体制看，公民/法人在政策制定和立法过程中有充分参与渠道，且所有政策文件、决策过程（涉密除外）均向社会公布，使公众能够理解、自愿守法。从权利救济机制看，新西兰的复议、信访机构均为第三方中立主体[3]，公信力高且收费低廉[4]。然而，2009年—2019年新西兰海关仅发生80宗左右行政争议（含复议、诉讼、信访）[5]，说明执法质量过硬，关员依法行政的意识很强。在内阁报告中，“海关是新西兰最受信赖的政府部门之一”。
启示和借鉴
一、新海关应注重发挥检验检疫职能对经济产业的支持效应
在中美贸易摩擦的形势下，加大检验检疫职能对出口和国内经济产业的支持力度。借鉴新西兰的“治疗+预防”模式，形成两张清单，向国务院提出专题报告：一是摸清我国主要出口商品的主要目的国，形成目的国检验检疫要求清单，实现对出口企业的精准帮扶、按需供给，帮助破除目的国非关税壁垒；对于给企业造成重大成本攀升的生物病虫害（例如，由于我国存在松材线虫，而出口货物的木包装普遍采用松木，因此必须严格进行熏蒸杀虫），向农业部等职能机关提出建议。二是梳理国内对国计民生有重大影响的农牧业（例如已经受非洲猪瘟影响的生猪养殖业），充分收集并掌握世界范围内相应的疫情、疫区情况，形成疫情疫区重点预防清单，在进境环节加大预防，实现对支柱农牧业的重点保护。
二、重视以效率和风险管理为导向的制度建设
世界银行的报告指出：“全球前20的经济体的地区多样性和收入水平的差异，凸显出一个结论：任何经济体只要没有官僚障碍和严苛的法律法规，都能跻身顶级前列。效率和法规质量在提高营商环境便利度排名方面扮演着重要角色。” 新西兰的高效通关，虽然在某些方面以其本身为低关税税率国为基础（例如海关2%的低查验率、广泛的“先放行后纳税”），但其总体制度仍不乏启示：1）注重提前申报制度的推广以及与两步申报机制的融合；2）注重在风险要素基础上推进申报和查验机制的简化和减负；3）注重在企业信用评估基础上尝试扩大自报自缴和集中纳税的范围，并开展免担保制度创新；4）注重检疫风险管理的前伸后延，将大量安全防护前伸到国外、低风险货物的查验后延到境内；等等。改革部门、法规部门在制度建设过程中，应以效率和风险管理为导向，推进治理能力现代化，提升我国在国际社会的制度竞争力。
三、多部门应合力推进海关系统法治建设
习近平总书记指出：“法治环境是最好的营商环境。”正如新西兰海关所述，法治覆盖多方面的内容，需要在多个环节、由多个部门共同参与和推进。在这些过程中，所有部门均应树立透明政府、公平市场、依法决策/行政、权益保护等法治观念， 无论是政策目标的拟定，政策向法规制度的转化，还是法规制度的实施，都必须依照法治原则、遵循法治方式进行推进。这也是改革与法治能够并行不悖、相得益彰的必经之路。
注释：
[1] 另一种需要提供金钱担保的情形是，企业并非是在新西兰注册登记的企业。
[2] 这3项依据为：1）国际社会普遍承认，为保卫国家安全，一个主权国家必须有能力对其边境实施全权控制，因此而导致的隐私程度降低是必要的；2）边境执法的时空有限，执法部门需要迅速进行风险判断，因此全球化的观点认为，须赋予边境执法部门比境内执法部门更强有力的执法权；3）这项执法权力在澳大利亚、英国、美国、加拿大等普遍得到承认。
[3] 与所有的英美法系国家情况相似，新西兰类似于信访的主体为“申诉委员会（Ombuds system）”，是独立向议会负责的机构，受理公民/法人对所有行政机关提起的申诉，每年/专门向议会报告情况。类似于复议的主体较多样化，对海关而言，有专门的“海关上诉委员会（Customs Appeal Authority）”，通常由退休法官或高级律师担任，性质上较司法化。
[4] 向申诉委员会提起申诉不收费，向海关上诉委员会提起复审收费400新币，相当于人民币1800元。
[5] 复议69宗，诉讼3宗，信访约10宗。
